浅析行政听证制度发展与完善

石远朋

摘要：行政听证制度是指行政主体在作出影响行政相对方合法权益的决定前，由听取相对方意见的程序所构成的一种法律制度。行政听证程序的确立，对于保障公民在参与社会生活中的行政权利有着非常重要的意义。本文阐述了行政听证的概念和种类，对我国行政听证制度的现状分析，提出完善我国行政听证制度应从扩大行政听证的适用范围，完善行政听证主持人制度，强化听证笔录的法律效力方面进行。我国只有解决好行政听证范围过窄、听证主持人制度不完善、听证笔录法律效力不确定等问题，才能切实发挥行政听证制度的积极作用，更快的推进我国的行

政法制化进程。

关键词:  听证制度，行政听证，听证笔录 

 一、行政听证制度概述

随着我国市场经济以及民主政治的发展，听证程序逐渐被引入我国的立法实践中，1996年10月生效的《中华人民共国行政处罚法》，首次以立法形式规定了听证程序，它标志着我国独立的行政听证制度的建立，随后价格法和立法法又进一步扩充了听证制度的内容，使其在我国得到了进一步发展和完善。2004年7月实施的行政许可法，是我国听证制度立法的又一重大进步。然而，由于行政听证制度引入我国的时间尚短，我国行政听证制度在立法上还很不完善而且有一定程度的混乱，实践中“听而不证”的现象也特别突出，听证制度被虚化。因此，如何我国国情，使得听证制度不断得以发展和完善，实现其与我国现行法律体系的完美结合，并使之更具可操作性，对于完善我国听证制度具有重要意义。

（一）行政听证的含义

行政听证是指行政机关在作出影响行政相对人权益的决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式从而确保行政决定的合法性和合理性，保障行政相对人平等有效地参与行政决定。

（二）行政听证的种类

听证的表现形式多种多样依据不同的标准，通常可以分为如下几类：

1.司法听证、立法听证与行政听证

  司法听证一般指行政机关在做出影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提供证据的机会的程序。立法听证，是指立法机关在进行影响公民权利义务的立法前，给社会公众以表达意见的权利，以此作为立法决策的依据和参考，以提高立法质量的制度。行政听证，是指行政机关在行使行政权做出影响行政相对人权利义务的决定前，告知相对人作出决定的理由并给予相对人表达意见的权利，以便对所涉事项进行举证、质证并全面了解案情，从而保证行政机关以公正、公开、民主的方式行使行政权力的一种程序制度。

2.事前听证、事后听证和结合听证

所谓事前听证是指行政机关在作出决定之前按照规定举行事前听证，广泛听取利害关系人的意见；事后听证是指行政机关在作出决定之后举行听证。事后听证主要适用于有关利害关系人金钱利益的决定；结合听证是指行政机关对于某些行政决定，事前举行非正式听证，决定后利害关系人不服时，再举行正式听证。或者利害关系人不服行政机关的决定，先举行非正式听证，利害关系人不服非正式听证时，再举行正式听证。

3.书面听证和口头听证

这是依据利害关系人陈述意见的方式为标准所作的分类。该种分类以葡萄牙和我国的澳门地区为代表。所谓书面听证是指利害关系人以书面的方式向作出行政决定的行政机关陈述意见。口头听证是指利害关系人以口头辩论的方式向特定的行政机关陈述意见。

二、我国行政听证制度现状及存在的问题

（一）我国行政听证制度现状

听证制度在我国是个“舶来品”。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。目前，我国尚未制定统一的行政程序法，行政听证制度未成为普遍适用的一般性制度，关于听证的规定散见于单行法律文件中，适用于有限的几类事项。

1997年颁布的《价格法》将听证制度引入了我国行政决策领域，将听证的适用范围由具体行政行为扩展到抽象行政行为。原国家计委于2001年7月2日发布了《政府价格决策听证暂行办法》，2002年11月经修订发布了《政府价格决策听证办法》，政府价格决策的听证规则得以具体化。

2000年颁布实施的《立法法》将听证制度引入了我国行政立法领域，“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”成为立法的议程。这样，听证制度正式进入立法领域。国务院在2002年发布了的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两个文件，对行政立法听证制度做了进一步的规定。《立法法》及一系列行政法规、规章确立的行政立法听证制度为这一问题的解决提供了一个非常有效的机制。

2003年颁布的《行政许可法》又将我国行政决策听证的范围扩展到了行政许可领域。

（二）我国行政听证制度存在的问题

我国行政听证制度虽然取得了很大的进步，但在立法上还很不完善而且有一定程度的混乱, 在实践过程中产生了诸多问题。

1.行政听证的适用范围过窄

第一，行政听证的适用领域范围过窄。从当前的国家立法来看，听证仅适用于行政处罚、行政许可、价格决策和行政立法等领域而在行政管理的其他领域，还未确立听证制度。

第二，行政听政行为的听证范围不全面。对于除行政立法以外行政机关制定的行政规定的其他抽象性行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听证范围，这不能不说是我国抽象行政行为听证的一大缺陷。

2.听证主持人制度方面存在的问题

第一、听证主持人在职能分离方面仍显不足，听证主持人的地位相对不独立。

第二，听证主持人的选任不明确。关于在立法上要不要设专职的听证主持人，听证主持人应当具备何种资格条件，听证主持人的选任规则等，我国现有法律均没有具体的规定。

第三，听证主持人的职责权限有限。尽管目前的法律中规定了由“非本案调查、审查人员”来主持听证，但对其职权并未规定。在这种情况下，听证主持人很难独立的行使职权，也很难在公正立场上主持听证，并提出客观、公正的听证意见。

3.听证笔录的法律效力不够明确

第一，《行政许可法》关于行政听证笔录的法律效力适用范围狭窄，只是限于在行政机关作出行政许可决定时，而并不适用于行政处罚等其他行政程序中；第二，《行政许可法》没有规定行政机关必须根据行政听证笔录作出行政许可决定；第三，《行政许可法》没有规定行政机关在不根据行政听证笔录作出行政许可决定时应当如何承担责任。

4.缺乏统一的行政程序法典                                    

目前行政听证规则均是由各单行法规定，一方面形成了一个立法空白；另一方面也造成不同行政领域、不同地区实行不同的听证规则，不利于法治统一。这样容易产生诸多弊端：

第一，使听证难以成为一个严格有序的程序制度,最多只是某一行政行为的程序环节。第二，使听证的法律精神难以统一。第三，分散式立法不可避免地造成各种法律之间的重复，不利于发挥一国法律体系内各种法律之间的协调与配合作用。

三、完善我国行政听证制度的建议

    虽然听证制度在中国开始生根，但它仍处于一个初始发展阶段，还很不健全，存在着上述各种问题。针对我国行政听证制度的缺陷，借鉴国外相关制度规定，提出以下几点我国行政听证制度的完善建议：

（一）逐步扩大行政听证的适用范围

我国行政听证制度的适用范围无论是在广度上，还是在深度上都需要进一步地发展。因此为了适应时代和社会发展的要求我国应当逐步扩大行政听证制度的适用范围:

1.行政听证的范围应扩大到其他具体行政行为

    具体的行政行为除了行政处罚、行政许可外，还有行政裁决、行政强制等措施。不能将听证仅仅局限与行政处罚、行政许可领域。因而有必要进一步扩大我国行政听证范围。

2.适度扩大抽象行政行为的听证范围

    《价格法》和 《立法法》的出台，虽填补了我国行政听证制度在抽象行政行为适用领域的空白，但是其无论是在广度上，还是在深度上都需要进一步地发展。因此，在目前《价格法》，《立法法》有关规定的基础上，建议逐步扩大适用行政听证的抽象行政行为，将更多的行政立法、行政决策，的实施纳入听证范围。

（二）完善听证主持人制度，实现听证主持人的中立性

为了能够使听证主持人独立行使职权，确保其具有相对的独立性和中立性，这就需要结合我国的具体实际情况，来确立适合我国国情的行政听证主持人制度：

1.建立相对独立及稳定的专业化听证主持人队伍

对听证主持人集中统一管理,根据听证事件的具体要求,统一选派主持人。

2.明确规定听证主持人应具备的基本素质和能力

听证会的实质在某种程度上与司法庭审相似,听证主持人自身素质与水平将直接影响听证会的效果。听证主持人必须具备相应的法律素养、专业知识以及经验积累,否则将不足以驾驭听证的进程。因而,应对听证主持人的任职条件、选拔程序、岗位培训、管理与监督等事项作出统一的规定,通过规范化建设,强化责任意识,培养敬业精神,并通过他们独立而卓有成效的工作充分地展现听证所具有的公开、公正的价值与功能。

3.赋予主持人明确的权责

在我国的行政决策听证中,应赋予听证主持人一定的决定建议权和对行政决定行为和实际执行情况的监督权。这样可以为行政决定人作出公正合理的决定节约大量的时间,提高行政效率。

（三）完善案卷排他性原则，强化听证笔录的法律效力

听证笔录对行政决定的作出是否具有决定性的影响，行政机关是否充分尊重听证笔录的法律效力，是衡量听证制度真伪及是否能真正发挥作用的一块试金石。确立并完善“案卷排他性原则”无疑具有深远的意义。

1.扩大“案卷排他性原则”适用范围到其他行政听证领域

从《行政许可法》关于许可听证笔录法律效力规定的数度变迁中，我们可以“读出”立法者确立我国行政听证案卷排他性原则的巨大努力。从《征求意见稿》的不做任何规定，到《草案》的“应当充分考虑”，最后到正式法律文本的“应当根据听证笔录作出行政许可决定”，代表了案卷排他性原则在我国局部行政领域的实现。毋庸置疑，这一成功的立法经验值得在其他行政听证领域推广。

2.明确规定行政机关必须根据行政听证笔录作出行政许可决定

听证笔录是对整个质辩过程的书面记录,记录的是行政听证各方代表充分发表意见,相互质证,从而使各方的权益得到最大程度的体现,是具有法律意义的文书。因此，行政机关在最终作出决定时就应当以听证笔录为准,未经听证参与人质证和辩论，不能作为定案的依据。

3.确定行政机关在不根据行政听证笔录作出行政许可决定时应当如何承担责任

进行听证后，没有听证记录或者听证记录不完整，那么相应的行政决定无效，复议机关或者司法机关可以直接予以撤销，而不需寻找其他撤销依据。

（四）尽快制定行政程序法典，完善行政听证制度法律体系

    我国尚未制定统一的行政程序法典，没有统一的行政听证规则，同时法律的规定过于原则、抽象，实际操作性差。因此，完善行政听证制度的根本点在于统一听证规则，具体而言就是在法律层面对听证规则作出具体、详尽的规定，制定《行政程序法》，完善行政听证制度法律体系，使之具有实践性、可操作性。

1.制定行政程序法典，明确行政听证的基本制度

从法制统一的角度来看，需要抓紧制定一部《行政程序法》，并在这部法律中，明确规定行政听证制度的基本原则、听证主持人的地位、权责、听证当事人的权利与义务、听证的基本程序、对听证的监督及对违反听证法律程序的救济等，从而以基本法的形式对行政听证制度作较为全面的规范。

2. 建立并完善与听证制度配套的立法体系

随着中国立法民主化进程的不断加深，将行政听证制度适时引入环境卫生、社会保障、消费者权益保护等领域的行政决策、具体行政立法之中，引入到更多的行政执法领域中，在相关法律、法规及规章中明确适用听证制度的具体范围和操作程序，从而形成以《行政程序法》这一统一行政程序法典为核心，以各单行法律、法规、规章为基础的行政听证制度法律体系。

参考文献

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